园区观察｜长三角园区产业一体化发展的风险与对策

产业园区是城市建设发展的重要组成部分。有效防范好产业园区发展中的各种风险，是落实城市安全国家战略的重要内容。产业发展风险是园区风险的重中之重，研究化解长三角园区产业一体化发展风险，既是推进落实长三角一体化国家战略的重要抓手，也是推进产业梯度转移、联动发展的重要途径。

上海外高桥保税区。  上海外高桥集团股份有限公司官网 图

一、长三角园区产业一体化的主要风险
产业园区的建设运营是一项复杂的系统工程，不仅投入周期长、收益见效慢，还需要面对政策风险、经营风险、财务风险、产业投资风险、人才缺失风险等诸多风险。本文重点关注长三角园区产业一体化发展风险，突出表现为以下几个方面：
1. 产业同质化风险
整体看，长三角产业结构趋同现象比较明显。主要是由于长期以来长三角资源禀赋、区位条件和技术能力相近，为追求地方利益最大化，各地对有发展前景的产业往往一拥而上。比如，上海提出重点发展新一代信息技术、高端装备制造、生物、新能源、新材料等主导产业，积极培育节能环保、新能源汽车等先导性产业。江苏提出重点发展新能源、新材料、生物技术和新医药、节能环保、软件和服务外包、物联网和新一代信息技术等六大新兴产业，大力发展高端装备制造、光电、智能电网等新兴产业。浙江提出大力培育新能源、新材料、生物医药、节能环保、信息网络特别是物联网等九大战略性新兴产业。统计数据进一步印证了这种现象。据不完全统计，2018版公告目录公布的苏、浙、皖三省国家级开发区中以装备制造为主导产业的多达58家开发区，以电子信息电子设备为主导产业的有49家开发区，生物医药生命健康、汽车及汽车零部件等产业趋同程度也非常高。（见表1、附表1）产业同质现象对长三角产业一体化既是机遇、也是挑战。
一方面，长三角各开发区的产业同质，使本已形成的产业链不能及时形成规模效应，导致长三角区域内资源配置效率不高，制约了产品和要素的合理流动，不利于区域内产业分工合作的开展，影响长三角地区进一步高质量发展。
另一方面，中央宣布长三角一体化上升为国家战略后，长三角各省市和各开发区正在认真贯彻中央决策，原本的同质竞争使得长三角各开发区更容易聚焦共同产业领域，产业向异地联动、一体化方向发展的基础条件更加充足。
2. 产业链脱节风险
尽管从全球看产业梯度转移不可避免、趋势不可逆转，但产业梯度转移的路径在很大程度上受到全球、全国经济形势等诸多因素的影响。特别是我国制造业总体上仍处在全球产业链的中低水平，与世界制造业强国差距明显，同时又面临其他发展中国家的追赶，传统规模优势不断衰减，形成了在全球制造业市场上两端受压的不利局面，一定程度上也影响了产业区域联动、一体发展的进程。长三角制造业产业梯度转移的良性承接还有待进一步强化。从全球看，经济全球化遭遇波折，一些国家对我国进行遏制围堵，导致包括上海在内的国内制造业引进国外先进技术难度加大，中国企业进行海外并购也受到限制，上海高端产业和先进制造业发展的难度加大。从全国看，受要素成本上升、一些地区区位优势不足、跨国公司重新全球布局等因素影响，出现了部分产业由东部沿海省市直接向境外其它发展中国家转移的情况。从长三角自身看，由于缺乏统一的规划，长三角周边省市与上海重点发展产业之间的产业链匹配度、齿合度都还不够高，出现了部分产业由上海跳过周边省市直接向中西部转移的情况。
3. 产业制度不统一导致的风险
在产业发展上，尽管国家在许多方面有统一的政策和标准，但长三角各园区经过长期的改革探索，已在开发建设、投资投产、设备改造、技术创新、人才激励等产业发展制度方面形成了许多的差异，与此相配套的一些政策，比如产业准入、用地考核、优惠条件、财政补助、人才招引等有较大的差别，特别是在各地工业稳增长压力加大、优质项目资源缺乏的大背景下，招商引资竞争加剧导致比拼土地价格和优惠条件的情况仍然比较普遍，一定程度上导致产业竞争的无序化，阻碍了长三角园区间产业一体化发展的进程。

上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区效果图。

二、化解长三角园区产业一体化风险的思路与对策
把握一体化和高质量两个关键，着眼于为全国区域产业一体化先行示范，着力化解长三角园区产业一体化风险，加快推进长三角产业联动发展，提出以下几点思考和建议。
1. 联动多项国家战略
把推进长三角园区产业一体化发展与长三角一体化发展、自贸试验区、全球有影响力科创中心建设等国家战略联动，并与沪苏浙皖承担的其他国家战略叠加。
完善长三角自贸试验区网络。推进自贸试验区建设是以开放倒逼改革、以改革促进发展的重大战略举措。相比之下，江苏尚未纳入全国自贸试验区体系，要积极申请。同时，产业园区作为改革开放的重要载体，要加快落实《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》的要求，积极复制推广自贸试验区制度创新，积极开展符合其发展方向的自贸试验区相关改革试点。特别是建议结合长三角一体化示范区建设，适时探索建立长三角跨区域的自贸试验区，在进一步丰富全国自贸试验区形式和网络中推进长三角产业的一体化联动发展。
共同谋划和发展好一批区域性科技创新中心。产业的升级离不开科技创新。借鉴国外经验，上海科创中心建设大致可以分成核心功能区、主体承载区、联动发展区的圈层空间结构。建议在上海加快向全球有影响力的科技创新中心进军的同时，发挥南京、杭州等城市科技创新资源集聚的优势，以及浙江省民营经济创新创业活力强劲的优势，推进沪苏浙皖科技创新联动，协同共建大科学设施，共同谋划和建设一批区域性科技创新中心，成为上海科创中心的重要联动区，以科技成果转移转化的协同推进引领长三角园区产业的一体化发展。
2. 加强顶层制度设计
重点是做好长三角园区产业一体化发展规划，推进产业发展体制、机制、政策和标准等的一体化。
做好长三角园区一体化发展的产业规划。制定实施长三角制造业协同发展规划，对长三角资源禀赋、要素条件相同、相近的地区，在规划产业园区和推进产业转型升级过程中，切实做好产业发展规划和战略产业集群规划，园区管委会或上级管理部门要强化功能区规划、产业布局等方面的管理与协调，努力在各个园区之间构建分工、互补的产业格局，引导其差异化、特色化发展，推进相关园区产业链一体化联动。同时，制定长期的产业园区招商策略，从差异化定位做起，从定位上规避无序竞争。
逐步推进产业发展制度和标准的一体化。长三角一体化发展，核心在于体制机制，重在制度创新，要逐步推进政策和标准的衔接。在推进示范区产业制度一体化过程中，要立足于为今后长三角及全国区域产业一体化发展提供可复制、可推广的经验，同时充分考虑三地实际，处理好一体化与个性化、特色化的关系，在坚持顶层设计的基础上，坚持先易后难的思路分步推进。当务之急就是研究形成示范区一体化的制度清单和标准清单，为今后几年一体化工作提供具体的操作方向。同时，逐步探索建立跨区域统筹用地指标、盘活空间资源的土地管理机制，统一企业登记标准、实行企业等级无差别办理等，探索建立跨区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度，实行不受行政区划和户籍身份限制的公共服务政策等，以重点领域一体化发展制度带动产业的一体化发展。
3 .推进产业链共融互促
总体看，上海产业在长三角处于引领态势，江浙皖园区要积极对接和融入上海最新产业发展战略，着力培育发展一批跨区域产业集群。
深度嵌入上海人工智能产业链。根据上海市《关于本市推动新一代人工智能发展的实施意见》，上海到2020年要形成千亿级的人工智能核心产业规模，培育10家人工智能创新标杆企业、打造6个创新应用示范区、形成60个深度应用场景。建议结合江浙皖园区主动嵌入人工智能核心业态、关联业态、衍生业态等产业链条，联合上海打造长三角一体化的人工智能、智能装备制造、数字经济等产业集群，利用人工智能、智能装备、大数据、物联网等改造提升园区现有的绿色家居、现代纺织等传统优势产业。
着力为“中国芯”赋能。《上海市制造业转型升级“十三五”规划》指出，上海到2020年要努力建设成为国内技术水平最高、产业链最完整、综合实力最强的集成电路产业基地，预期实现营业收入2000 亿元，特别强调要加强与长三角地区封装等产业链的协作。建议江浙皖园区加强封装测试等环节与上海的联动，逐步发展壮大芯片设计、关键设备制造、基础材料研发和产业化等高端环节，助推长三角一体化发展的“芯片梦”早日实现。

上海外高桥（启东）产业园（效果图）。  上海外高桥集团股份有限公司官网 图

积极为“蓝天梦”助力。目前，依托“大飞机”等国家战略项目，上海正努力向发动机、航电、机电和维修等产业链高端迈进，在大型客机的研制生产、关键零部件和航空材料配套、航空维修以及新一代运载火箭、应用卫星平台、载人航天、探月工程和空间安全与维护等领域的研发制造方面，亟需长三角的协同配套。建议江浙皖园区积极对接上海商飞、上海无人机产业创新中心、同济科技等资源，加快引进无人机、中小型通用飞机制造和航空维修等项目，培育发展航电、机电和航空教育培训等相关产业链条，在航空航天产业发展上与上海进行协同联动。
协同为“未来车”添翼。2017年上海汽车产业产值达6774亿元，位居上海六大重点工业行业首位，在嘉定、浦东金桥和临港，汇聚了一批新能源、自动驾驶、智能网联等龙头企业，特别是特斯拉超级工厂的落户，助力上海站稳了国家新能源汽车示范区和智能网联汽车领航者的地位。特斯拉、蔚来汽车、谷歌无人车等着力打造的“未来车”，离不开产业链上游材料端设计研发、中游电机电控等关键零部件、下游新能源车试点应用等的一体化发展，建议江浙皖园区积极布局汽车电子、汽车动力和核心零部件等产业，与上海共同打造集共性技术研发、协同技术创新、汽车制造于一体的跨区域企业集群。
4. 打造产业一体化发展载体
以实质性合作和联动的载体建设，加快推动长三角园区产业的一体化发展。
共建一批“飞地”产业园区。建议借鉴上海市北高新（南通）科技城、上海外高桥（启东）产业园、上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区等上海与长三角周边省市合作共建园区的经验做法，加快深化长三角开发区合作和园区共建，深化产业协同、招商联动和利益共享，以此为依托进一步建立健全常态化、专业化的产业协作机制。
推进一批产业廊道的建设。从国际经验来看，科技创新和新兴产业高度发达的地区在空间布局上通常呈现沿路集聚的“廊带”特征。从国内趋势来看，近年来各地分别规划了广深科技创新走廊、杭州城西科创走廊、合肥环巢湖科创走廊、G60上海松江科创走廊，有力地带动了区域产业一体化发展，其中G60科创走廊已经从上海区域战略上升为长三角战略。建议借鉴国内外产业廊道建设经验，深化完善长三角交通对接方案，依托G50、G42、临海临港等重要交通路网再打造一批长三角跨区域的产业廊道，加快上海的辐射带动作用，联动长三角更大区域。
共建江南水乡国家公园。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出，要高水平建设长三角生态绿色一体化发展示范区。着力将自然文化生态资源优势转化为经济社会发展优势，在加快探索实践“生态绿色一体化发展”新路子的征程中推动长三角园区产业实现生态绿色的高质量一体化发展。
附表

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