行政区划专家解读龙港撤镇设市：打开了“新型设市”改革通道

时间：2019-09-02 14:26:46 来源：作者：网络

龙港全景图
在中国城市的队列中，新增了一名成员——温州龙港市。
上世纪80年代初，龙港因为农民造城的创举轰动全国，被誉为“中国第一座农民城”。如今，从建制镇直接升格为县级市，龙港再次成为全国首创，变身中国首座新型“镇改市”。
今日中国，新型城镇化是现代化的重要引擎。龙港撤镇设市，不是简单意义的行政区划调整，而是要为全国探索建立一套精简高效创新的新型设市模式，激活一批特大镇、经济发达镇转型发展的巨大潜力。
龙港的“首创”体现在何处？“新型设市”又有怎样的含义？龙港如何发挥好示范作用？浙江新闻客户端记者专访华东师范大学中国行政区划研究院首席专家林拓，认识“新生”的龙港市。
记者：“农民城”龙港建镇已有35年，“新生”的龙港市会给当地带来怎样的改变？
林拓：龙港的经济、资源环境与基础设施、基本公共服务等指标，均已具备县级市的规模，进一步发展的“卡口”在于乡镇的配置，撤镇设市有助于龙港全面解放地方生产力。建市后，可能会带来的改变主要有三方面：一是进一步理顺责、权、利，提升龙港市经济社会领域的治理能力；二是进一步提高政府资源要素配置能力，优化营商环境，扩大城市品牌，吸引更高品质的企业入驻和人才集聚，释放城市发展活力，推进城市发展转型与城镇功能完善；三是进一步提升公共服务和基础设施供给水平，以县级市标准来编制国土空间规划，有助于提升城镇品质，更好地满足广大人民群众日益增长的美好生活需求。
记者：过去在每一轮国家、省、市推动城镇化进程的改革中，龙港始终是“探路先锋”。此次龙港撤镇设市，如何理解其开创性？
林拓：从全国行政区划调整的大背景来看，开创性体现在两个方面：
一是创新了市制设置的新模式。近几十年来，我国市制设置的主要模式是“撤县设市”或“撤地设市”，本次撤镇设市是该领域的新探索，尽管以往也有撤镇设市，但新时代提出了新要求，所以龙港撤镇设市具有示范意义。
二是创新了乡镇行政区划改革的新路径，以往乡镇体制改革或是采取乡改镇、镇改街道的路径，或是采用“强镇扩权”“乡财县管”等体制模式，解决体制性矛盾，本次则是尝试走出一条乡镇改革新路径。
“特大镇”龙港撤镇设市，更深的含义在于，它打开了“新型设市”的改革通道，“改革先锋”续写创新史。特大镇作为我国新型城镇化的重要着力点与城镇体系的重要支点，近年来备受重视。根据第六次全国人口普查数据，我国近50%的县级市的城镇人口少于25万，而国家统计局数据显示，我国镇区人口规模超过20万人的镇有25个，10万人至20万人的镇多达176个。如果参照国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》中有关小城市人口规模的规定，我国已有数量众多的镇达到甚至超过Ⅱ型小城市规模，至少已经有25个镇具备与Ⅰ型小城市相当甚至更大的规模。所以，龙港撤镇设市，是在为一批特大镇、经济发达镇建立现代城市架构、转型发展探路。
记者：从镇到市，龙港的变化并不是一夜之间完成的。早在2014年，龙港就被列为国家新型城镇化综合试点两个镇级试点之一，目标是“打造在全国具有示范意义的新型设市模式的典范”，这里“新型设市”的含义是什么？
林拓：新型设市不是“镇级市”，也不是传统意义上的“县级市”，其“新型”主要体现在四方面：
一是创新。通过创新管理体制，赋予县级管理权限，促进责、权、利相统一，从而释放发展活力。
二是高效。新型设市要统筹兼顾机构精简和效能发挥。目前龙港是“六办六局”，形成了大部门的管理格局，而同等人口规模的县和县级市行政机构数量在50个至70个，实际上机构更为精简，单位机关人员服务市民更多了。
三是质量。通过在经济社会管理方面赋予县级市管理权限，优化城市治理结构，与常住人口规模和经济总量相适应，显著改善公共服务与城市品质。
四是协调。新型设市表面上是“切块设市”，实则是着眼城市群空间布局，更好地搭建城镇体系，龙港设市以统筹带动鳌江流域协调发展，促进海峡西岸城市群加快发展。
记者：“新生”的龙港市不是简单意义的行政区划调整，它将会起到怎样的示范作用？
林拓：从推进新型城镇化战略的角度来说，将在以下三方面起到示范作用：
一是创新小城市设置的示范。《国家新型城镇化规划》指出，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市，突破以往我国建市路径单一的问题，适当拓宽设市路径，探索经济产业等高度集聚城镇的设市路径。
二是强化城市产业就业支撑的示范。增强中小城市产业承接能力，构建大中小城市和小城镇特色鲜明、优势互补的产业发展格局，龙港在体制改革释放经济活力方面在全国具有示范意义。
三是促进各类城市协调发展的示范。加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。龙港所在的鳌江流域，缺少一个中心城市来带动流域的整体发展，设置龙港市，有利于加快统筹带动鳌江流域协调发展，带动浙南区域发展，优化海西城市群城镇体系发展。
记者：从全国范围看，龙港撤镇设市，它的探索和经验是否可复制可推广，是否能为特大镇接下来的发展提供一种模式？
林拓：龙港由建制镇直接升格为县级市，在理顺体制关系、提升行政效能、释放发展活力、促进区域协调发展等领域有很好的示范意义和典型性。但总体来看，我国特大镇实际上有着不同的成长模式，龙港仅仅是其中的一种类型，具体如下：
一是劳动力资源驱动型。龙港就是这一模式的典型案例，以人口集聚带动资金、技术等要素集聚为核心特征，自身产业经济造血能力突出。
二是园区发展驱动型。此类特大镇的形成凸显了政策推动的作用，主要是由于部分甚至全部镇域纳入开发区、保税区，迅速加快了镇区在项目落地、基础设施建设等方面的速度。
三是主导产业驱动型。此类特大镇的发展长期依靠一个或几个固定的产业，且无论从生产总量还是技术水平方面来讲，均处于国内领先地位。
四是地区外溢驱动型。此类特大镇基本上布局在我国特大城市的周边，随着特大城市的要素聚集趋于饱和，这些镇凭借其空间邻近、开发成本低等优势逐渐发展起来。
五是资本（项目）驱动型。此类特大镇主要布局在中西部地区，由于区域中心城市辐射带动能力稍弱，镇区自我发展能力有限，这些镇的发展起步大多靠招商引资。
很明显，上述基于不同模式形成的特大镇，有的是上世纪80年代以来乡镇经济逻辑的延续及再发展，有的是新世纪以来大城市带动下的快速发展，而有的则是地方战略的强力推动使然，各自对职权配置、职能设定乃至管理体制等的实际需求及其发展逻辑都有所不同。因此，不宜笼统地套用龙港撤镇设市的模式，而是要按照有利于保持社会稳定、有利于释放经济活力、有利于提升行政效能的原则，根据各地实际，按照特大镇所处政区类型，以及特大镇本身区位条件、经济基础、形成机制，分类确定特大镇行政区划改革方案，审慎稳妥地推动特大镇的改革进程。
（原标题为《本端记者专访行政区划专家林拓深度解读龙港撤镇设市》）