新冠肺炎疫情下，欧洲如何布局“积极产业政策”？

时间：2020-05-06 08:58:07 来源：作者：网络

原标题：新冠肺炎疫情下，欧洲如何布局“积极产业政策”？

文|刘诚中国社会科学院财经战略研究院，副研究员

在新冠肺炎疫情的冲击之下，西方国家重新审视高度依赖“中国制造”的问题，全球供应链呈现缩短化、本地化、区域化趋势。比较明显的例子是，欧盟采取了“防护设备出口授权计划”加强重要物资的出口管制。其实，欧洲早已采取了一系列的强化自身产业的保护性措施。

从循序渐进的累积效果来看，欧洲一改市场自由化和政府不干预的立场，已形成了“积极的产业政策”，力求与中美科技企业、战略产业、技术标准等领域分庭抗礼，具体政策包括培育“欧洲冠军”企业、保护技术主权、征收“数字税”以及加强规则制定权等。

一、培育“欧洲冠军”企业

根据联合国工业发展组织发布的《2020年工业发展报告》，美国、日本、德国等十大经济体占全球数字化制造技术91%的专利70%的产品出口。其中，欧洲在前十中占半壁江山，足见其数字技术实力仍然较强。

然而，欧洲各国的市场都比较小，不足以覆盖重大技术的前期研发和推广成本，导致大量欧洲技术仍停留在实验室内，以及一些小型科技企业在创立初期就被外资企业收购。如，2014年谷歌收购了英国科技初创企业DeepMind，后者是阿尔法狗等智能算法的开发者。

尽管欧洲市场联合起来足够大，但是欧盟制定了强硬的反垄断规制，使得企业间的合并十分困难。如，2019年2月，欧盟否决了德国和法国列车制造商西门子与阿尔斯通之间的并购案。因此，越来越多的欧盟政治家和商人呼吁制定更加积极的产业政策，放宽反垄断规则，让更多欧洲企业成长壮大，在欧洲大市场上打造“欧洲冠军”企业。

2019年，法国财政部长勒梅尔与德国财政部长肖尔茨一起发表讲话，提出了改革欧盟并购规则的提议。支持者认为，欧盟竞争规则应更好地反映全球市场的竞争格局，而不仅仅是国家和欧洲市场。民航、铁路、工厂和银行等欧洲企业，只有允许合并才能达到必要的规模，才能与来自欧盟外的竞争对手在平等的基础上开展竞争。同年，两人还发表了一份宣言，提出了欧洲产业政策的建议，认为制定更具雄心的欧洲工业战略应是欧盟委员会的首要任务；在产业政策方面，只有两个简单选项，要么团结我们的力量，要么让我们的工业基础和产能逐渐消失。德国总理默克尔表示，她向来主张反思欧盟工业的未来，竞争监管机构的陈旧做法让其怀疑欧盟能否培养出全球性的参与者，故而需要作出改革。

二、保护欧洲技术主权

欧洲在培育本土企业与域外企业抗衡中，渴望采取更具战略性的方针来维护自身在全球经济中的地位。但如何避免陷入干预主义和保护主义，就需要找到合适的手段，并谨慎使用。欧盟两大主要经济体法国和德国对现状发起挑战，已经引发欧盟内部激烈辩论：欧盟是否应该保护以及如何保护自己的重要企业；是否应该促进创新以及如何促进创新。除了打破反垄断规则，欧盟还瞄准了技术主权，试图在高科技领域提升自主程度。

德国试图建立一个国家投资基金，以保护那些“技术对德国未来竞争力至关重要”的企业不被外国收购。2019年，德国经济部长阿尔特迈尔表示，法德两国将采取联合行动来捍卫欧洲的“技术主权”，以对抗全球对手的攻势，并为欧盟工业提供支持。德国总理默克尔表示，欧盟应该追求“数字主权”，这意味着欧洲将开发自己的平台来管理数据，减少对域外公司的依赖。

欧盟各国正在扶持多项前沿技术。以电池业为例，电池是汽车业的未来，而汽车工业对欧洲的工业基础至关重要。法国财政部长勒梅尔表示，必须从主权的角度来考虑这个问题，如果不得不进口电池（电池约占电动汽车成本的40%），欧洲可能会丧失生产链的增值环节。近年来，欧洲成立了电池联盟，该联盟由欧盟政策制定者和数十家企业组成，力求在欧洲打造一个创新且有竞争力的电池“生态系统”。欧洲创新与技术学院（EIT）的数据显示，到2025年，欧洲整条电池价值链（开采、精炼、电池制造、回收）的潜在价值可能达到2500亿欧元。

法国和德国政府已向两家欧盟电池财团投入大量财政资金。这两家财团都是作为“欧洲共同利益重点项目”（IPCEls）组织建立的，这是一个欧盟批准的机制，允许被认为具有重要战略意义的跨国项目豁免正常的欧盟政府援助和竞争规则。EIT的统计结果显示，截至2019年底，欧洲电池联盟已帮助引导公共和私营部门1000亿欧元资金投入欧洲的电池制造业，并力求在欧盟国家建设多达25家超级工厂。据彭博社估计，到2023年，欧洲电池制造业的产能预计将发展到10倍于当前水平的规模。

在电池之后，欧盟委员会正寻求对其他技术采取相同措施，包括氢能技术、重工业脱碳、自动驾驶汽车、智能医疗和网络安全等。例如，欧盟在微电子技术和网联设备领域出台了类似政策，批准了17.5亿欧元的政府援助。

三、推出“数字税”

欧盟各国市场分散，数据保护严格，在此轮以互联网为代表的高科技公司兴起过程中，明显落后于美国，甚至一定程度上落后于中国和日韩，全球大型的科技公司几乎没有一家欧洲本土企业。“数字税”的提出也是基于这个大背景。

2018年3月，欧盟提出一项提案，计划在28个成员国境内对高科技公司征收“数字税”，该提案得到了多数国家的积极响应，但由于爱尔兰等个别国家的反对迄今仍未获得通过。欧盟一些成员国致力于跳出欧盟框架，先行在本国实施“数字税”。　　2018年10月，西班牙公布了本国的“数字税”方案，并于2019年正式实施，它是欧盟第一个实施“数字税”的国家。2018年底，英国政府提出拟对在英国从事数字服务的科技公司课征“数字税”，并已于2020年4月起执行。“数字税”主要针对全球营业额较大的科技巨头，主要是谷歌、亚马逊、脸书、苹果等美国企业。

公布较晚但实施较早的法国版“数字税”是欧美有关“数字税”争端的引爆点。2019年7月，法国决定向跨国科技企业征收3%的“数字税”。之后，美国贸易代表办公室启动了“301调查”。2019年12月，美国拟对高达24亿美元的法国输美商品加征100%的关税，以此作为对法国“数字税”的报复。美国贸易代表莱特希泽称，美国正致力于对抗欧盟日益增长的保护主义，这种保护主义不公平地针对美国企业，无论是通过征收“数字税”，还是其他针对美国数字服务领军企业的措施。

从欧美贸易摩擦来看，美国一直试图对欧洲汽车加征关税，或以汽车关税为要挟让欧洲对美国加大市场开放。与汽车业刚好相反，在数字经济领域，美国对欧洲处于绝对优势地位，欧洲发起的“数字税”在一定程度上是一种谋求产业平衡的做法。

四、控制数字经济规则制定权

规则既是欧盟行动的标准，也是其手段，更是其比较优势。就像欧盟对汽车、化学品和食品的规定在全世界被采用的“布鲁塞尔效应”一样，其监管程序将在塑造全球数字经济方面发挥重大作用。从现象上看，欧洲的规则制定权涉及各个国家和行业，如欧盟的规定决定了iPhone手机的默认隐私设置。从政府行为上看，欧盟建立了全面的体制架构，并利用政治决心向全球推行欧盟标准。从市场规律来看，欧盟拥有比美国更大、比中国更富裕的市场，因此某企业或产品的市场规模越大、越富裕，它就越有可能遵守欧盟标准。

尽管欧盟本身的技术行业不发达，但其制定的《通用数据保护条例》(GDPR)正在成为全球数字技术的规则制定者，特别是在个人数据的使用方面。GDPR具有“长臂管辖”权力，其管辖范围不限于在欧盟国家境内注册的法人实体，还包括在欧盟境外注册、涉及收集欧盟公民信息的企业。根据普华永道测算，为了适应该条例的监管要求，美国互联网公司普遍需投入100万美元以上进行系统维护升级，有的企业相关支出甚至超过1000万美元。

欧盟拟建立5G监管机构。2019年，德国总理默克尔提出，5G移动网络的扩展，需要更高的安全标准，正如欧洲有一个统一的药品审批机构，5G标准制定需要一个类似的审批机构。实际上，欧盟约束中国科技企业的方式更为微妙。欧盟也对华为等公司的安全隐患感到担忧，但其应对方式是规范该技术的使用方式，而不是追打开发技术的公司。欧盟官员表示，从长远来看，要想遏制中国在科技领域建立全球主导地位的任何企图，比起美国的对抗性策略，欧盟这种更为审慎的做法“效果更佳”。

英国和欧盟还试图在各国立法的另一个公共焦点——人工智能伦理道德方面确立自己的领导地位，希望借此掌控全球人工智能产业的发展趋势。

此外，欧盟还领先制定了国际社会绿色投资规则。目前全球产业界和投资界都非常关注绿色投资问题，国际社会绿色投资规则之争成为各国竞争的焦点。2019年，欧盟率先批准同意在欧盟建立一套共同的绿色投资规则手册，该规则将为金融市场创造一种新的语法，规范企业的投资领域、投资方式以及信息披露等各方面要求。

来源：新华网思客策划：刘娟监制：唐心怡编辑：付敬校对：文艳琼

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